PUBLICADO EN ELDIAL.COM - SUPLEMENTO DERECHO AMBIENTAL - 14-Dic-2009
Por Máximo Cafici (*)
"El hombre que ha cometido un error y no lo corrige, comete otro error mayor"
Confucio (551-479 a. C.)
Abstract:
Renewables Treatment Promotion in Argentina and the Mitigation Needs of the Climate Change Challenge and Technology Transfer in South America
Legal and Institutional Framework Renewables Treatment Promotion in Argentina and the Mitigation Needs of the Climate Change Challenge and Technology Transfer in South America
The Argentine legal system is enabled at a federal level, which means –in short terms- that the different regions or provinces (like Chubut, Santa Cruz or even the Buenos Aires Province in the Patagonian region) maintain its own regulatory competence inside its overall national territory. (Art 124 National Constitution)
At a federal level, Argentina regulated environmental matters through the Environmental General Law 25.675 in an effort to describe the minimum standards expected for all jurisdictions, in different resources (eg. air, soil, forestry, water)
The electric energy regulations (Law 24.065) includes the management throughout the Energy Secretary of the Federal Planification, Public Investments and Services Ministry. This authority is in charge of tariffs negotiation, availability of the resources and the creation of plans related with new energies and the law covers the generation, transport and energy distribution.
Within this framework, the renewables energies also have their own legal treatment like the eolic initiatives (Law N° 25019 – Decree N° 1597/99) – one of the earlier green regulations, since year 1998- that establishes the incentives for the wind power sector and its nowadays under use in the patagonic regions where the wind resource shows its great potential.
Biofuels and Hidrogen systems are also covered by Law 26.093 and Law 26.123.
During the year 2006, the Federal Congress enabled Law N° 26.190 of Renewable Energies which had been also regulated by Decree 562/2009. Basically, the different renewables regimes in Argentina establish advantages in percentages for the green generation activities:
Investment promotion Law 26.360 with accelerated reimbursement of the value added tax (VAT or IVA in spanish) paid on purchases of capital goods and other materials related to investment projects, accelerated depreciation for machinery and equipment related and depreciation also for reduction on tax burden during the first years of the project. Environmentally friendly projects (like biomass with a sustainable basis) may apply for both incentives.
The Incentive Forestry Regimes is treated by Law 25.080, which grants different fiscal and economic benefits for these kind of investments, and states fiscal stability for a thirty years period (may be extended for twenty more years); offers accelerated depreciation for equipment investment, construction and infrastructure during the first three years and VAT refund applied to the purchase of import of goods or services to be used in production process and non refundable financial aid for small companies (up to 500 ha.) The authority in charge is the Agricultural, Livestock, Fisheries and Food Secretary of the State.
On the other hand, and related to the deforestation and climate change matters, the Congress enabled Law 26.331 of Environmental Protection and Minimum Standards of Native Forest, that asks the federal jurisdictions for territorial planification and prohibits several deforestation depending on the regional species. It had also been regulated throughout Decree 91/2009.
Despite the availabity of natural resources, local regulations still need the support of additional tariffs and legal certainty to turn viable the alternative energy scene.
Climate Change aspects, deforestation matters related and renewable energy plans are associated in a unique way to adopt future decisions towards the sustainable management challenge, discussed in the Copenhagen Conference (Cop 15).
i) Introducción
El presente artículo se encuentra dirigido al análisis de las barreras técnicas, culturales y financieras frente al escaso desarrollo de las energías renovables en Argentina, aún frente a la variedad de recursos naturales disponibles, extensión territorial y medidas de apoyo al sector que -a priori- lucen como insuficientes frente al avance y necesidad de adaptación al cambio climático.
Por otra parte, no es novedad la presión global y los compromisos asumidos globalmente cuando la sociedad internacional vislumbra el reemplazo del Protocolo de Kyoto (en el marco de la Convención Marco Sobre Cambio Climático) por un instrumento vinculante que genere nuevas acciones en conjunto contra el avance del fenómeno climático y la deforestación, proyectado nuevamente en función de la responsabilidad común pero diferenciada de cada Estado en virtud de su desarrollo empresarial a partir de la revolución industrial.
ii) Regulaciones Energéticas y Renovables en Argentina
La Ley 24.065, en vigencia desde el año 1992, regula la generación, transporte y distribución de electricidad, caracterizándolo en nuestro sistema como un servicio público, de interés general. Mediante este régimen, de características privatistas, la autoridad de aplicación (Secretaría de Energía de la Nación) mantiene la potestad exclusiva de regular las tarifas, términos y condiciones de la transmisión y regulación del comercio interjurisdiccional e internacional.
En el mercado argentino se han ido presentado nuevas propuestas de incorporación de fuentes de energía renovables, las cuales hacen frente a distintos obstáculos, tanto estructurales y de infraestructura como de costo-beneficio.
La energía eólica y solar fueron las primeras en lograr una regulación adecuada, probablemente, como resultado de una tradición histórica en la Patagonia ligada al uso del recurso eólico, un recurso muy favorable dados los intensos vientos existentes en la región costera patagónica, quizá los de mayor aptitud a nivel mundial. De este modo, se instalaron los primeros aerogeneradores en la región. A partir de la modificación de las políticas energéticas de la década del noventa, comenzó a difundirse y ampliarse la generación eólica en función de las instalaciones efectuadas en zonas cercanas a Comodoro Rivadavia, y mediante el apoyo y fortalecimiento institucional de cooperativas que apoyan este tipo de iniciativas, mejorando así la calidad de vida de sus ciudadanos.
La Ley 25.019 de 1998, reglamentada por Decreto Nº 1.597/99, declaró de interés nacional la generación de energía eólica y solar, con la previsión de determinadas ventajas competitivas, como una remuneración puntual determinada por el reconocimiento de un centavo por kWh generado por equipos eólicos[1] y ofreciendo estabilidad fiscal por quince años. Es tal vez un primer marco ligado a las energías renovables en Argentina, que le abre las puertas a las provincias[2] para continuar incentivando el mercado no convencional, objetivo también perseguido en el marco de la revolución verde impulsada por bloques con intereses comerciales y sustentables, como en el caso de la Unión Europa.
En este sentido, tanto la Provincia de Chubut como las de Santa Cruz y Buenos Aires, apoyaron las políticas de incentivo a las energías renovables legislando en esa dirección, sin perjuicio de lo cual, hasta la actualidad, las medidas no parecen ser suficientes para impulsar al sector.[3]
El Régimen de Regulación y Promoción para el Uso Sustentable de Biocombustibles e Hidrógeno fue sancionado en el mes de abril de 2006 con un plazo de vigencia de quince años, mediante la Ley 26.093. Esta norma promueve la producción y uso sustentable de biocombustibles (entendiendo como tal al bioetanol, biodiesel y biogás) y establece requisitos, condiciones y normas de calidad a la cual deben ajustarse este tipo de combustibles. A su vez incorpora una serie de beneficios promocionales (diferimiento de impuestos y tratamiento fiscal de inversiones, devolución anticipada del Impuesto al Valor Agregado y amortización del régimen de ganancias) pero fundamentalmente fija un porcentual de mezcla con combustibles fósiles en el orden del 5%, a operar desde el cuarto año de vigencia, es decir, a partir del año 2010, en agosto de 2006, se sancionó el Régimen para el desarrollo de la tecnología, producción, uso y aplicaciones del hidrógeno como combustible y vector de energía, mediante la Ley 26.123.
A fines del año 2006, el Congreso Nacional aprobó el “Régimen de Fomento Nacional para el Uso de Fuentes Renovables de Energía destinadas a la Producción de Energía Eléctrica”, Ley N° 26.190, declarándolo de interés nacional y destinándolo al servicio público y a la investigación para el desarrollo tecnológico y fabricación de equipos con dicha finalidad. La Ley se encuentra recientemente reglamentada por Decreto 562/09.[4]
Este sistema establece como meta el logro de una contribución de fuentes renovables hasta alcanzar el 8% del consumo de energía eléctrica nacional (Art. 2º), a obtenerse en un plazo de diez años contados desde su inicio. Define a las fuentes renovables como aquellas “no fósiles: energía eólica, solar, geotérmica, mareomotriz, hidráulica, biomasa, gases de vertedero, gases de planta de depuración y biogás”, excluyendo los usos de la Ley de Biocombustibles.
En cuanto a la amortización acelerada de activos fijos, la Ley Nº 26.360 (marzo de 2008), de promoción de inversiones en bienes de capital y obras de infraestructura, prevé en su Art. 3º que “los sujetos que resulten alcanzados por el presente régimen podrán, conforme a lo dispuesto en los artículos siguientes, obtener la devolución anticipada del Impuesto al Valor Agregado correspondiente a los bienes u obras de infraestructura incluidos en el proyecto de inversión propuesto o, alternativamente, practicar en el Impuesto a las Ganancias la amortización acelerada de los mismos, no pudiendo acceder a los dos tratamientos por un mismo proyecto y quedando excluidos de ambos cuando sus créditos fiscales hayan sido financiados mediante el régimen establecido por la Ley 24.402 y/o por aquella norma que restablezca su vigencia y/o la modifique.”
iii) Debilidades y Fortalezas. Conclusiones
Las regulaciones comentadas se encuentran vigentes y aún así resultan al menos inconducentes para un real desarrollo de energías alternativas en nuestro territorio.[5] La meta fijada de un ocho por ciento al 2016 parece lejana al nivel de desarrollo actual local, si la comparamos con la necesidad -casi exagerada- del 20% al 2020 en la UE, la meta se convierte en utopía.
Las principales barreras aparecen a) desde un punto de vista financiero, dado que el comienzo de inversiones extranjeras en Argentina (si por ej. la energía eólica no es llevada adelante por el propio Estado) trae aparejada una serie de regulaciones que deben acompañar al emprendedor y que se encuentran ligadas al respeto por los contratos y la seguridad jurídica y, por otra parte, el costo subsidiado por el Estado Nacional; b) desde un punto de vista cultural: reconocer que la debilidad institucional puede ser suplida y complementada por el trabajo conjunto cooperativista de la sociedad civil, dado que las fuentes generadoras de energía ya están siendo reemplazadas por tecnologías verdes y amigables, que no generan emisiones (GEI); y c) barreras técnicas: ligadas tanto a los insumos por ser utilizados en emprendimientos de nuevas energías -que pueden ser importados transitoriamente-; como a la especialización técnica de los empleados ligados al uso de -por ejemplo- molinos eólicos, esencialmente las herramientas que permitan hacer frente a la crisis energética, con la necesaria formación y capacitación de los recursos humanos por incorporar a futuro.
La regulación local aún requiere medidas de apoyo concretas, precios pre-fijados de compra por parte del Estado Nacional o quien usufructúe o comercialice el servicio, y descargas impositivas que permitan sortear la falta de certeza jurídica, confirmando reglas claras a mediano y largo plazo.
Por otro lado, la comunidad mundial tendrá la oportunidad de reforzar las necesidades energéticas vía fuentes renovables a través de las decisiones que surjan en Dinamarca (y la eventual modalidad de reemplazo del Protocolo de Kyoto, vigente hasta el año 2012). Argentina debe continuar en la senda de investigación, formación de conocimiento y adaptación a las nuevas tendencias internacionales que continúan empujando las tecnologías limpias, su introducción y ampliación en el cono sur.
La financiación de los países desarrollados destinada a efectivizar el cambio de tecnologías que requieren los países en vías de desarrollo, se encuentra estimada entre los 400.000 y los 240.000 Millones de Dólares demandados por las Naciones Unidas, cifra que alcanza un promedio de 150.000 Millones estimado por la Unión Europea para solventar hasta 2030 la inversión tecnológica en Países no Anexo I (Sudamérica por ejemplo[6]). Sin embargo, el principal obstáculo se encuentra en la disputa entre países con grados de responsabilidad relevante en la lucha contra el cambio climático[7].
Por su parte, Argentina tendrá el desafío de adaptarse a la nueva era, con la facilidad de disposición de los recursos naturales necesarios: intensidad de vientos, extensión territorial y mano de obra disponible.
En definitiva, quedará en manos de la sociedad civil el apoyo y la demanda de ejecución de nuevas tecnologías (aportadas por países desarrollados y con deuda ambiental) que le permitan acoplarse a la realidad mundial, reduciendo el nivel de emisiones y atacando el problema central del cambio global.
(*) Universidad de Buenos Aires (1997). Universidad Austral.(1998). cafici@gmail.com
[1] Ley 25.019, Artículo 5. La Secretaría de Energía de la Nación en virtud de lo dispuesto en el artículo 70 de la ley 24.065 incrementará el gravamen dentro de los márgenes fijados por el mismo hasta 0,3 $/MWh, que serán destinados a remunerar en un (1) centavo por kWh efectivamente generado por sistemas eólicos instalados que vuelquen su energía en los mercados mayoristas y/o estén destinados a la prestación de servicios públicos. Los equipos a instalarse gozarán de esta remuneración por un período de quince (15) años, a contarse a partir de la solicitud de inicio del período de beneficio.
[2] Ley 25.019, Artículo 9. Invítase a las provincias a adoptar un régimen de exenciones impositivas en sus respectivas jurisdicciones en beneficio de la generación de energía eléctrica de origen eólico y solar.
[3] Fuente: Cámara de Comercio Argentino-Alemana, “Protección Ambiental en Argentina y Brasil”, 2008, y sus Notas referentes al Congreso Mundial Eólico desarrollado en Mar del Plata, octubre de 2007 (WWEC 2007).
[4] Decreto 562/09, fechado 15/05/2009. Si bien este decreto reglamenta la ley aún han quedado muchos temas inconclusos que deberán ser dictados por la autoridad de aplicación a través de normativa específica.
[5] Tech 4 CDM. Reunión Convocada por la Cooperación Española y su autoridad nacional de aplicación energética. Buenos Aires. Octubre de 2009 y Wind AR, organizado por la Cámara Alemana (Arg-Uruguay) desarollado en la Universidad Católica Argentina en Noviembre de 2009.
[6] Luisa Corradini, La Nación “Cumbre Climática y Desafío Colosal. Carrera Contra Reloj”, 6/12/2009. Sin duda es un trabajo a largo plazo, pero con síntomas ya confirmados. Las perspectivas de inacción hacia el año 2100 indican eventuales “desaparición de árboles (45%); desaparición y retroceso glaciar, y un promedio de 80 a 180 millones de personas en riesgo de acceso al agua potable”.
[7] The Economist. “Brasil y Asia dan lecciones de cómo reducir la pobreza” Diciembre de 2009. China y Estados Unidos son responsables del 40% de emisiones globales cada uno. Sin embargo es de destacar la reducción de pobreza lograda en países como China (bajó la pobreza del 84% en 1981 a un 16 % en 2005) y Brasil (del 17% al 8 %) e India (redujo del 60% al 42%) Estos tres países lideran en la actualidad la negociación y debate respecto a países “intermedios” con obligaciones, crecientes niveles de emisión presentados en países en crecimiento.
